원문 윤상용, 「사회연대경제 금융지원체계의 설계: 대구와 경북 지역을 중심으로」
주제어 사회적경제 · 사회연대경제 · 사회연대경제기본법 · 임팩트펀드 · 중간지원조직 거버넌스
대구·경북에는 사회연대경제 조직이 2,180개(2024, 매출 5,574억 원 · 고용 4,412명) 있고 지원센터도 여럿이지만, 조례에 근거한 지자체 사회적경제기금은 한 곳도 없다. 이 연구는 금융지원 경로를 재원조성–신용보강–자금유통–수요자접점 4단계로 구조화해 불균형을 진단하고, 그 공백이 재정 여건 때문인지 정책적 선택 때문인지를 17개 광역시·도 자료로 검증한다.
1. 분석의 틀 — 돈이 조직에 닿기까지의 4개 층위
사회연대경제 금융지원은 한 덩어리가 아니다. 돈을 모으는 단계, 그 돈을 개별 조직이 접근 가능한 신용으로 바꾸는 단계, 실제로 집행하는 단계, 조직을 맞는 채널로 안내하는 단계가 차례로 쌓여 있다.
flowchart BT
L1["1층 재원조성<br>사회연대경제기금 · 민간 자조기금 · 도매금융<br><b>△ 공백</b>"] --> L2["2층 신용보강<br>지역신용보증 · 상호금융<br><b>○ 전국 표준</b>"]
L2 --> L3["3층 자금유통<br>상호금융 대출 · 임팩트펀드<br><b>△ 공백</b>"]
L3 --> L4["4층 수요자접점<br>중간지원조직 상담 · 연계<br><b>△ 중복·병존</b>"]
L4 --> ORG["사회연대경제조직<br>체계 전체의 수요자"]Mermaid
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진단의 핵심 — 문제는 "지원체계가 전반적으로 없다"가 아니라 층위별 기능이 균형 있게 구축되지 못하고 서로 연결되지 못했다는 데 있다. 조직 인프라와 재정 인프라 사이의 불균형이 뚜렷하다.
층위별 진단
층위 | 상태 | 내용 |
1층 재원조성 | 공백 | 2026년 3월 기준 별도 사회적경제기금 조례를 둔 지자체는 6곳. 대구·경북은 미포함. 공백을 메우는 것은 민간 자조기금 대구사회가치금융(누적 7억 7,160만 원, 가입사 43개)뿐. 회원사가 매출의 0.1% 또는 영업수익의 1%를 출연하는 "가치가 담보, 관계가 신용"의 관계형 금융. |
2층 신용보강 | 존재 (전국 표준) | 대구·경북신용보증재단이 특례보증 운영. 다만 이는 전국 17개 지역신보가 유사 조건으로 제공하는 전국 표준 제도로, 지자체 정책 의지와 무관하게 중앙 차원에서 이미 균등하게 설계됨. 서울·경기와 달리 대구·경북 프로그램은 청년·소상공인 등 일반 정책대상 중심. |
3층 자금유통 | 공백 | 경남·강원·부산 등 다른 비수도권 광역지자체는 지역 단위 임팩트펀드를 조성해 직접 자금을 공급. 대구·경북에는 상응하는 지역 기반 임팩트펀드가 형성되지 않음. |
4층 수요자접점 | 중복·병존 | 광역 위탁 공식 지원센터(대구·경북 각각) + 사회적기업지원센터 + 기초자치단체 창업지원센터 + 1990년대부터 자생한 민간 네트워크형 조직이 동시 활동. 기관이 부족한 게 아니라 역사적으로 상이한 경로로 형성된 조직들 간의 조정이 부재. |
2. 지역 비교 — 세 층위 모두 공백인 곳은 대구·경북뿐
지역 | 기금 조례 | 기금 운영 현황 | 신용보증 | 임팩트펀드 |
서울 | 폐지(2012 사회투자기금조례 → 2023 폐지, 중소기업육성기금 계정 통합) | 913억 원(2026년 말), 연간 집행예산 약 80.7억 원 | 전국표준특례보증(최대4억) + 서울 자체융자지원사업 80억 | 제한적 — 2025년 60억 출자, 2026년 미편성 |
경기 | 존재 (2016 경기도 사회적경제기금설치및운영조례) | 238억(도) + 653억(화성) | 전국표준특례보증 + 경기신보특례보증 100억(이차보전 2.5%p) | 경기임팩트펀드 누적 1,063억 |
부산 | 존재 (2020, 중소기업육성기금 사회적경제계정) | 11억(계정조성, 집행미미) | 전국 표준 특례보증(부산신보) | CCVC 코리아임팩트펀드 195억(2018) 중 부산시 10억 출자 |
경남 | 존재 (2020 사회적경제기금 조성및운용조례) | 10억 | 전국표준특례보증 + 경남자체융자사업(경남신보–농협) | 하모펀드 22억(2020) |
강원 | 없음 (SVS 13개 목록 미포함) | 부재 | 전국표준특례보증(강원신보) | 강원형 벤처펀드 256억 / 임팩트그로우투자조합 25억 |
전북 | 존재 (2020 전북사회적경제기금설치및운용조례) | 33억 | 전국표준특례보증(전북신보) | 라이콘펀드(전주) 1.4억, 소규모 |
대구·경북 | 없음 | 부재 (민간 자조기금 대구사회가치금융 7.7억) | 전국표준특례보증(대구신보·경북신보, 최대 4억) | 부재 |
세 가지를 읽을 수 있다.
1.
신용보증은 전국적으로 균등한 반면 조례·기금·임팩트펀드는 지역 간 격차가 뚜렷하다. 즉 불균형은 중앙정부 차원의 제도 설계 문제가 아니라 개별 지자체의 정책 의지와 재정 편성 문제다.
2.
강원은 조례·기금이 없어도 임팩트펀드로 재원 공백을 상쇄한다. 대구·경북은 이러한 대체 경로조차 없이 자조기금 하나에 전적으로 의존하는 구조로, 7개 지역 중 재원조성·자금유통 층위에서 가장 취약하다.
3.
따라서 대구·경북에 필요한 것은 이미 갖춰진 신용보증 체계의 확충이 아니라 ① 사회적경제기금 조례 제정을 통한 재원조성 근거 마련, ② 민간 자조기금과 공식 재원 간 매칭 구조 설계, ③ 강원·경남 등 비수도권 선례를 참고한 임팩트펀드 결성이다.
3. 4층이 붐비는 이유 — 민간 실행조직 30년 형성사
대구·경북의 민간 실행 인프라는 특정 시점에 정책적으로 설계되어 등장한 것이 아니라, 최소 30년 이상에 걸친 사회운동적 축적의 결과다.
flowchart LR
A["1990년대<br>생협 · 대안교육 운동<br>풀뿌리 결사체"] --> B["2000년대<br>사회적기업육성법 이후<br>사단법인 재편 · 실행기능 축적"]
B --> C["2010년대<br>광역 법인체 결성<br>교육·인재양성으로 확장"]
C --> D["2020년대<br>위탁사업 다각화<br>정책연구 영역 진입"]
D --> E["실행 주체가<br>정책연구·평가까지 겸함<br><b>구조적 이해상충</b>"]Mermaid
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•
1990년대 — 사회적경제라는 명칭이 정착되기 전, 자조·상호부조 원리에 기반한 풀뿌리 결사체 운동. 2003년 전후 대구에 소비자생활협동조합이, 인접 경북 일부에는 대안학교가 설립되며 초기 네트워크의 원형 형성.
•
2000년대 — 2007년 사회적기업 육성법 제정을 계기로 기존 네트워크가 사단법인으로 재편. 창업 컨설팅·인증 지원이라는 실행 기능을 중심으로 역량 축적. 후일 지자체가 공식 중간지원조직을 설계할 때 참고한 실무 경험 기반이 됨.
•
2010년대 — 대구 민간 네트워크가 별도 광역 단위 사단법인으로 공식 결성되고, 거의 같은 시기 경북에도 자매조직 성격의 법인이 결성되어 두 지역에 걸친 네트워크 구조 완성. 사회적경제 리더 양성을 위한 특수대학원 수준 교육과정까지 개설.
•
2020년대 — 창업지원·마을기업지원·청년일경험 등 위탁사업을 폭넓게 수행하고, 광역자치단체의 사회연대경제 정책수립 연구용역까지 범위 확장. 실행 주체가 정책연구·평가 기능까지 겸하게 되면서 구조적 이해상충의 소지 발생.
이 논문의 핵심 재정의 — 4층 문제는 "기관의 병존에 비해 조정과 연계가 부족하다"는 수준을 넘어, 형성 경로가 상이한 조직들이 향후 새롭게 설계될 기능(정책연구·성과평가·금융연계)을 두고 사실상 경쟁하는 구조에 놀여 있다는 점으로 재정의된다. 기능적 이원화를 설계하는 것만으로는 불충분하며, 이원화된 두 기능이 실제로 서로 다른 주체에 의해 독립적으로 수행되도록 하는 별도의 거버넌스 장치가 필요하다.
4. 실증분석 — "돈이 없어서"로는 설명이 안 된다
분석 설계 — 17개 광역시·도 소표본. 종속변수는 ① 기금 존재 여부(존재=1, 6개 지역: 서울·경기·충남·전북·경남·부산) ② 기금 규모(억 원). 독립변수는 재정자립도(재정 역량, 2024년 기준), 고령인구비율(정책 수요 대리, 2023~2025 평균), 단체장 정당성향(정치적 의지 대리, 2022년 제8회 지방선거 기준). 독립변수를 기금 설치 이전 시점으로 잡아 역인과를 피했다.
Firth 페널티 로지스틱 회귀 (종속변수: 기금 존재 여부)
변수 | B | S.E. | Wald | p | Exp(B) |
상수항 | −11.912 | 7.607 | 2.452 | .117 | .000 |
재정자립도 | 0.107 | 0.073 | 2.164 | .141 | 1.113 |
고령인구비율 | 0.343 | 0.235 | 2.136 | .144 | 1.410 |
단체장 정당성향 | −0.846 | 1.231 | 0.473 | .492 | 0.429 |
모형 적합도 | χ² = 14.368 | df = 3 | p = .002 | N = 17 | – |
개별 변수는 모두 통상적 유의수준에 미달했지만 세 변수를 함께 투입한 모형 전체는 유의하다(p=.002). 소표본(N=17)이므로 확정적 관계가 아니라 방향성 수준의 탐색적 증거로 읽어야 한다.
지역별 기금 설치 예측확률과 실제
지역 | 예측확률(%) | 실제 기금 | 기금 규모(억 원) |
서울 | 92.2 | 존재 | 913 |
부산 | 72.4 | 존재 | 11 |
경기 | 62.7 | 존재 | 238 |
전남 | 58.2 | 미존재 | 0 |
전북 | 42.8 | 존재 | 33 |
대구 | 37.9 | 미존재 | 0 |
경북 | 35.0 | 미존재 | 0 |
인천 | 31.0 | 미존재 | 0 |
강원 | 28.0 | 미존재 | 0 |
경남 | 25.9 | 존재 | 10 |
충남 | 25.7 | 존재 | 9 |
제주 | 21.7 | 미존재 | 0 |
광주 | 21.5 | 미존재 | 0 |
울산 | 21.4 | 미존재 | 0 |
충북 | 17.5 | 미존재 | 0 |
대전 | 15.3 | 미존재 | 0 |
세종 | 12.7 | 미존재 | 0 |
•
대구 37.9%, 경북 35.0%는 실제 기금 보유 지역 비율(약 35.3%)과 거의 같은 수준. 구조적 조건만 놓고 보면 두 지역의 기금 미설치를 특별히 이례적이라 보기 어렵다.
•
그런데 예측과 현실이 어긋나는 지점이 더 중요하다. 경남(25.9%)·충남(25.7%)은 대구·경북보다 예측확률이 낮은데도 실제로 기금을 설치했고, 전남은 58.2%로 세 번째로 높은데도 기금이 없다.
•
즉 기금 설치 여부는 재정 여건이나 인구구조 같은 구조적 조건만으로 결정되지 않는다.
기금 규모 회귀 — 서울 하나가 결과를 흔든다
변수 | 전체표본 B (N=17) | p | 서울 제외 B (N=16) | p |
재정자립도 | 19.132 | .000*** | 5.086 | .019** |
고령인구비율 | 40.635 | .003*** | 8.718 | .121 (비유의) |
단체장 정당성향 | −92.320 | .214 (비유의) | −69.516 | .018** |
R² | 0.737 | F(3,13)=12.16 | 0.520 | F(3,12)=4.34 |
서울(913억)은 2위 경기(238억)의 약 3.8배에 달하는 극단값이다. 서울을 빼면 재정자립도 계수는 약 1/4로 감소하고, 고령인구비율은 유의성이 사라지며, 반대로 단체장 정당성향이 유의해진다(국민의힘 소속 단체장 지역의 기금 규모가 더 작은 방향).
정리 — 세 변수 중 기금의 존재와 규모 모두에서 가장 일관된 설명력을 보이는 것은 재정자립도다. 고령인구비율의 효과는 서울이라는 한 사례에 크게 기대고 있고, 정당성향은 표본 구성에 따라 유의성이 달라진다. 즉 재정 역량은 관련이 있지만, 재정 역량만으로 기금의 존재와 규모를 충분히 설명하기는 어렵다.
5. 제안 — 새 조직을 하나 더 만드는 방식으로는 안 된다
이미 실행 역량을 축적한 민간 네트워크와, 향후 신설될 연구·평가·금융연계 기능이 상호 견제와 협력의 균형을 이루도록 설계하는 것이 관건이다.
원칙 1 · 기능 분리 — "누가 무엇을 하는가"를 명확히
실행 기능(창업·경영지원·판로·교육)과 연구·평가·금융연계 기능을 조직 차원에서 분리한다. 단순히 조직 둘을 병렬로 두는 게 아니라 위탁 근거와 예산 계통을 분리해, 사업의 성과를 평가하는 주체가 그 사업을 수행한 조직 자신이거나 그와 밀접한 관계에 있는 주체가 되지 않도록 하는 것이 핵심이다.
절차형 안전장치 — 광역자치단체가 발주하는 정책연구 용역의 입찰참가자격 심사에서, 최근 3년 내 동일 광역자치단체로부터 실행형 사업(창업·경영·판로 지원)을 위탁받아 수행한 실적이 일정 비율 이상인 기관에 대해 '독립적 평가자로서의 이해상충 여부'를 입찰 서류에서 별도로 확인·공개하도록 한다.
거버넌스 규정 — 성과평가·지표개발 기능을 수행하는 조직의 운영위원회 또는 이사회 구성에서 실행형 조직 관계자의 참여 비율에 상한을 둔다.
원칙 2 · 정보순환 — 현장 데이터를 지역의 자산으로
기능 분리가 실행조직의 배제를 뜻해서는 안 된다. 30년 넘게 축적된 현장 밀착형 데이터와 신뢰관계 자체가 지역 사회연대경제의 핵심 자산이기 때문이다. 실행조직을 데이터·현장정보의 공급자로, 신설 기능을 정보의 표준화·가공·전달자로 배분한다. 이 구조에서 실행조직은 평가의 대상이 아니라 평가체계의 협력적 데이터 파트너가 된다.
원칙 3 · 단계적 추진 — 신뢰가 먼저, 법적 지위는 나중
flowchart LR
S1["1단계 · 신뢰 구축기<br>~1년<br>시범조직 · 데이터 공유 협약"] --> S2["2단계 · 제도화<br>1~2년차<br>조례 제정 · 법적 지위 부여"]
S2 --> S3["3단계 · 성숙기<br>3년차~<br>3자 상설 협의체 · 초광역 협력"]Mermaid
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1.
1단계(신뢰 구축기, 약 1년) — 신설 연구·평가·금융연계 기능을 소규모 시범조직 또는 기존 대학 부설 연구소 내 전담팀 형태로 출범시키고, 기존 실행조직과 데이터 공유 협약을 시범 체결. 법적 지위나 예산 규모보다 실행 기능의 영역을 침범하지 않는다는 신뢰 확보가 우선.
2.
2단계(제도화, 1~2년차) — 조례 제정으로 연구·평가·금융연계 기능에 독립적 법적 지위를 부여하고 지역금융기관·기존 실행조직과의 정보공유 협약을 공식화. 이해상충 방지 장치를 조례 또는 운영규정에 명문화.
3.
3단계(성숙기, 3년차 이후) — 실행조직·연구평가조직·지역금융기관 3자 상설 협의체를 구성해 정책연구 의제 설정과 성과평가 결과의 정책 반영을 정례화. 대구·경북 각각의 네트워크를 초광역 협력 체계로 확장.
6. 읽을 때 주의할 점
17개 광역시·도는 매우 작은 표본이다. 통계적 검정력이 제한적이고 횡단면 자료를 썼으므로, 엄밀한 인과관계보다는 구조적 조건과 정책 채택 사이의 연관성을 확인하는 수준으로 해석해야 한다. 저자도 "정책 의지나 거버넌스 부재의 직접적인 증거로 해석해서는 안 된다"고 명시한다.
•
빠진 변수 — 사회연대경제조직 수, 중간지원조직의 설립 시기, 중간지원조직의 형성 경로(하향식 위탁형 vs 상향식 자생형)는 이론적으로 중요한 설명요인이지만, 17개 시·도 전체를 동일 기준으로 비교할 신뢰할 만한 공식 통계를 확보하기 어려워 제외됐다. 형성 경로를 독립변수로 넣은 확장모형은 후속 연구 과제.
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저자가 남긴 가설 — 실행 기능을 이미 장악한 민간 네트워크가, 굳이 재원조성(기금·조례)이라는 정치적 비용이 큰 영역으로 정책 의제를 확장할 유인을 갖지 않았을 가능성 — 즉 기존 실행 네트워크의 이해관계가 재원조성 층위의 제도화를 적극적으로 견인하지 못했을 가능성. 사후적 검증이 필요한 가설이라고 저자 스스로 밝힌다.
7. 용어 사전
재원조성 · 신용보강 · 자금유통 · 수요자접점
임팩트투자 · 임팩트펀드
중간지원조직
Firth 페널티 로지스틱 회귀
예측확률
자료 출처: 한국사회가치연대기금 『2026년 지방자치단체 사회적경제 기금 운영 현황』, 신용보증재단중앙회 및 각 지역신용보증재단 공시, 각 지자체·운용사 결성 공고, 행정안전부 지방재정365, 통계청 KOSIS, 중앙선거관리위원회.
이 페이지는 논문을 일반 독자용으로 옮긴 요약본이다.